2021년부터 2022년 상반기까지 대구와 부산, 광주에 지어진 아파트는 7만 3,478호입니다.
이게 다가 아닙니다. 만 8천 호가 더 건설되고 있습니다. 대구는 이미 도시 전체가 거대한 '공사판'이라는 이야기까지 나오는데요, 다른 지역도 크게 다르지는 않습니다.
부산은 전국에서 가장 높은 건물 10곳 중 8곳이 밀집돼 있고, 광주는 아파트 주거 비율이 67%로 전국에서 두 번째로 높습니다.
2030년까지 이 세 도시의 주택 보급률은 부산과 광주 120%, 대구는 106%가 될 것으로 추산됩니다. 세 도시 모두 인구는 점점 줄어들고 있지만 아파트는 지속해서 공급되고 있는 상황입니다.
도심 난개발을 억제하기 위해 만든 기구는 없는 걸까요? 이런 책임과 권한이 있는 곳이 도시계획위원회입니다. 그런데 지난 10년간 대구와 부산, 광주의 도시계획위원회 심의 결과 올라온 안건에서 부결된 경우는 단 18건에 불과합니다.
최근 5년간 대구·부산·광주의 개발이익환수금은 1,414억 5,500만 원
민간사업자들은 개발 이익의 일부를 '개발이익환수금'으로 내고 있습니다. 도시마다 매년 수십에서 수백억 원을 걷고 있는 셈인데, 이런 제도는 왜 생긴 걸까요?
우지영 나라살림연구소 수석연구위원 "먼저 개발이익환수금을 간단히 설명드리자면요, 땅에 공장을 세운다든지 아파트를 세운다든지, 이렇게 개발을 하면 이익이 발생하잖아요? 그런데 일부러 개발해서 땅값을 올릴 수 있기 때문에 이를 방지하기 위해 이익의 일부금을 부과하는 건데요. 현행법상 개발이익환수금은 개발 이익의 20~25%를 납부하도록 되어 있습니다"
최근 5년간 징수한 개발이익환수금은 부산이 1,080억, 대구 201억, 광주 134억 원으로 모두 1,414억 5천5백만 원을 징수했습니다. 개발이익환수금이 면제되는 경우도 있고 아직 징수가 안 된 것도 있어 잠정 금액으로 볼 수 있습니다.
2021년 이후 대구·부산·광주에서 공사 끝난 아파트 7만 호 넘어
대구와 부산, 광주의 공통점은 차를 타면 얼마 지나지 않아 아파트를 짓는 공사 현장을 만날 수 있다는 점입니다. 2021년부터 2022년 상반기까지 대구와 부산, 광주에 아파트 7만 3,478호가 준공됐습니다. 이 말은 공사가 끝난 아파트만 7만 호가 넘는다는 뜻입니다.
김철원 광주MBC 기자 "부산이 제일 많고요, 그다음 대구, 광주 순으로 많습니다. 그런데 이렇게 몇만 호가 생겼다고 하면 어느 정도인지 가늠이 안 될 텐데요. 단독주택, 다세대 주택 이렇게 여러 유형의 주택이 건설되는데, 이 중에서 아파트가 차지하는 비율이 평균 88% 정도입니다. 새로 건설된 주택 10곳 중 9곳이 아파트라는 거죠. 게다가 지금도 아파트는 계속 만들어지고 있는데요. 2022년에 짓기 시작한 아파트가 약 1만 8천 호가 됩니다. 2022년만 놓고 보면 부산에서 새로 짓는 주택 중 아파트 비율은 84%, 광주가 92%이고 대구는 96%나 됩니다"
집 부족해서? 이미 2008년 대구·부산·광주 주택 보급률 100% 넘어
그렇다면 대구와 부산, 광주에서 이렇게 계속 집을, 특히 아파트를 계속 만들어야 할 정도로 집이 부족할까요? 2008년에 이미 세 도시의 주택 보급률은 100%가 넘었습니다. 2030년이 되면 주택 보급률이 대구는 106%, 부산과 광주는 120%에 달할 것으로 예상됩니다.
양미숙 부산참여연대 사무처장 "참 앞뒤가 안 맞는 상황인 거 같은데, 2017년과 2047년을 비교해 보면 부산시 인구 감소율이 약 23%로 전국 1위입니다. 그다음이 대구고, 4위가 광주입니다. 이렇게 인구는 점점 줄어드는데 주택 보급률은 계속 오른다? 이건 현실과 맞지 않은, 한 마디로 과잉 공급인 겁니다"
상업지역인데 주거 비율 80%···부산 송도의 현대 힐스테이트 이진베이시티
부산 송도에는 한진중공업이 장비 적치장으로 쓰려고 매립했던 땅이 있었습니다.
용도는 중공업 지역으로 되어 있었는데 한진중공업이 62층, 4백 실 규모의 호텔, 컨벤션 센터를 짓겠다고 했고, 부산시와 서구청 차원에서도 이 동네를 관광지역으로 탈바꿈하기 위해서 상업지역으로 용도가 변경됐습니다.
양미숙 부산참여연대 사무처장 "용도변경의 이유는 송도해수욕장 일대를 관광지로 개발한다는 거였는데요, 당시 부산시도 관광지로 개발하겠다고 했고 서구청도 호텔을 짓겠다는 숙원사업이 있었고, 또 한진중공업도 2019년까지 호텔 짓겠다고 하면서 상업지역이 된 겁니다. 대신 주거 비율은 50% 미만으로 허용했습니다. 이렇게 상업지역으로 용도변경 되면서 땅값이 최소 3, 4배는 오른 것으로 추산되는데 2014년에 한진중공업이 호텔 짓겠다는 약속은 지키지 않고 이진종합건설에 594억 원 받고 팔고 떠났습니다. 그러면서 불과 1년 만에 주거 비율이 80%로 바뀌면서 사실상 주거지역이 된 겁니다"
최고 높이 69층, 1,368세대 3개 동의 주상복합 아파트 건설 계획이 들어서면서 해양관광지 개발사업은 무산됐습니다. 주거 비율 50%였던 이 땅은 80%로 상향되었고, 용적률 또한 869%로 올라갔습니다.
우지영 나라살림연구소 수석연구위원 "이곳은 상업지역이라서 상업시설과 주거시설이 5대 5였는데 민간사업자가 주거 비율을 80%로 올려달라고 신청을 해요. 그러면서 왜 주거비율이 80%가 돼야 하는지 이유를 대는데요, 주거 비율을 기존대로 50%로 하면 약 400억 원이 손해고 70%로 올려도 72억 손해라고 주장해요. 주거 비율을 80%로 해야 이익이 334억 원 생긴다고 했어요"
이 과정에서 당시 부산시 도시건축공동위원회는 '공공기여'를 조건으로 내걸었습니다. 4성급 관광호텔 건립, 공영주차장 200면 조성, 사회 통념상 시민들이 이해하는 수준의 공공기여 등 세 가지였는데요.
서구와 민간사업자는 2019년 11월부터 협상했는데 공공기여금과 주차장 조성 비용에서 의견 차이가 컸습니다. 서구는 380억 원, 민간사업자는 100억 원으로 맞서다가 2022년 3월 최종 협상된 공공기여금은 현금 105억 원과 현물 상가 5억 원으로 모두 110억 원이었습니다.
지금까지 개발사업자의 누적 분양 수익은 약 2, 600억 원입니다. 시민 모두가 누려야 하는 해수욕장 바로 앞에 69층짜리 초고층 아파트를 지어서 번 돈이 2,600억 원인데 그중 4%를 낸 겁니다.
양미숙 부산참여연대 사무처장 "결과적으로 이익이 예상보다 8배나 많은 건 부산시가 주거 비율을 80%로 올려줬기 때문에 가능했던 거예요. 상업지역에서 주거 비율을 80%로 올려주는 것 자체가 특혜 논란이 있었는데, 공공기여마저 '사회 통념상 시민들이 이해하는 수준의 공공기여'라는 두루뭉술하고 모호한 조건을 단 겁니다. 이렇게 애매한 조건을 달면 어떻게 되겠어요? 민간사업자는 최대한 적게 내려고 하겠죠. 그러다 보니 그 협상만 2년 넘도록 하다가 결국 2022년 3월에 110억 원으로 끝났습니다. 결국 110억 원에 송도 전망을 팔았다는 비판이 나오고 있습니다"
현행법상 개발 이익의 20~25%를 납부하도록 되어 있는 개발이익환수금은 얼마나 냈을까요? 놀랍게도 한 푼도 내지 않았습니다.
천용길 뉴스민 기자 "2014년에 부동산 시장을 활성화한다는 이유로 한시적으로 개발이익환수금 감면제도가 도입됐습니다. 그러니까 2015년 7월부터 2018년 6월 사이에 인가를 받으면 개발부담금을 면제해 준다는 내용인데요, 이진베이시티가 주택 계획 승인을 2015년 11월에 받았기 때문에 개발이익환수금을 내지 않아도 된 거죠"
이렇게 주거 비율과 용적률이 오르면서 건물은 더 높아지고 더 많은 아파트를 만들게 되면 사업자 수익은 더 늘어나게 됩니다. 그런데 이렇게 아파트가 지어지면 도로나 여러 기반 시설을 만드는 데 일정 부분 세금이 투입되기 마련입니다. 게다가 이곳은 상습 침수지역으로 방파제 보강이나 방재호안 공사를 하는 곳입니다. 여기에만 부산시 예산이 609억 원이 투입될 예정인데 다 부산시민이 낸 세금이죠.
천용길 뉴스민 기자 "사업자가 가져가는 이익은 많고 지역에 환원되는 게 적은 건 사실 부산 엘시티도 마찬가지잖아요? 엘시티도 주거 높이가 60m 이하로 고도 제한이 있었는데 일반지구로 변경되면서 우리나라에서 두 번째로 높은 건축물이 됐죠. 이렇게 아파트를 더 높이 짓게 허용을 해줘서 사업자 예상 분양 수익이 약 1조 2천억 원에 달합니다. 하지만 공공기여는 하나도 없었어요. 개발이익부담금 333억도 사업자가 아니라 부산도시공사가 냈죠. 주변 도로 확장하는 데도 부산시와 해운대구에서 280억 원을 투입했어요. 정작 사업자가 낸 건 75억 원에 그쳤습니다"
이런 걸 막는 게 도시계획위원회가 해야 할 일이지만 공공기여가 면죄부가 되는 것처럼 통과되는 것이 현실입니다. 결국 견제가 안 되고 있다는 걸 여실히 보여주는 사례라는 평가가 나옵니다.
전례 없는 5단계 종 상향···전남 부영CC 주택개발사업
2018년 12월, 부영그룹은 전남 나주시 빛가람혁신도시의 부영CC 골프장 75만 제곱미터 중 40만 제곱미터를 한국에너지공대에 '조건 없이' 기부합니다. 이후 부영주택은 나주시에 해당 골프장 잔여 부지에 5,383세대의 아파트 건설안을 제출합니다.
계획안에 따르면 자연녹지지역을 일반주거 3종으로 종 상향한다는 것이 주요 골자인데, 이렇게 될 경우 5단계가 상향되는 겁니다. 해당 계획안에 따르면 민간사업자의 추정 수익은 최소 3천억 원에서 1조 원에 육박합니다.
김철원 광주MBC 기자 "2018년 부영그룹이 나주혁신도시에 있는 골프장 75만 제곱미터 중 54%를 기부한다고 했는데요, 당시 감정가로 806억 원에 달하는 것으로 전해졌습니다. 수백억 원에 달하는 땅을 한국에너지공대를 위해서 조건 없이, 무상으로 기부하겠다고 하니 시민들이 엄청 환영했죠. 그런데 기부를 결정하고 1년도 채 안 된 2019년에 기부하고 남은 땅에 최고 층수 28층, 약 5,300세대의 대규모 아파트 단지를 짓겠다고 나주시에 심의해달라, 신청을 한 겁니다. 그런데 골프장 부지는 '자연녹지지역'이라서 아파트 단지를 세울 수 없습니다. 부영그룹 계획대로 중고층 건물을 세우려면 용도지역이 무려 5단계나 상향되어야 하는 건데요, 이런 경우는 업계에서도 전무후무하다고 할 정도죠. 아직 인허가가 난 건 아니지만, 시민들 입장에선 한국에너지공대에 골프장 부지를 기부한 게 결국 아파트를 짓기 위한 거래가 아니었냐는 얘기가 나오고 있는 겁니다"
양미숙 부산참여연대 사무처장 "나주혁신도시가 계획도시지 않습니까? 계획도시에서 용도변경을 한 번에 5단계나 수직 상승하는 일은 있을 수 없습니다. 또 이렇게 되면 용적률도 3배나 오르고 건폐율도 2배 이상 오르게 되면서 땅 자체가 탈바꿈하는 겁니다"
부영CC 주택개발사업처럼 용도지역이 한 번에 5단계나 상향하는 것은 전무후무한 일입니다. 그렇다면 대구와 부산, 광주 세 도시는 최근 5년간 용도지역 상향이 얼마나 많이 됐을까요?
천용길 뉴스민 기자 "대구는 단 1건으로 용도지역이 한 단계 상승한 만촌3동 주택재개발사업입니다. 광주는 8건인데요, 대부분 공원을 개발하는 대신 일정 부지를 개발할 수 있도록 허용해주는 민간공원 조성 특례사업이었습니다. 부산이 좀 놀라운데요, 용도지역이 상향된 게 총 71건이었습니다. 그래도 민간공원 특례사업을 제외하고는 5단계나 수직 상승한 경우는 없었습니다"
골프장이었던 땅의 용도를 5단계나 바꿔서 5,300세대 아파트 단지를 만들면 사업자는 얼마나 돈을 벌게 될까요?
우지영 나라살림연구소 수석연구위원 "아직 인허가가 난 건 아니기 때문에 추정치로 얘기할 수 있는데요, 이익은 최소 3천억 원에서 최대 1조 원에 달할 것으로 추산됩니다. 처음 기부를 했을 당시 기부하고 남은 땅의 감정가가 700억 원 정도였다고 하는데요, 700억 원 땅으로 최대 10배의 이익을 낼 수도 있다는 거죠"
계획대로 5,300세대 규모의 아파트가 들어서면 민간사업자의 이득이 막대한 건 충분히 예상 가능합니다. 주변 도로나 여러 기반 시설에 시민들이 낸 세금까지 투입될 텐데, 그렇다면 나주혁신도시 주민들에게 돌아가는 것은 있을까요?
김철원 광주MBC 기자 "현재 민간사업자가 제시한 내용에는 공공기여라고 볼 수 있는 게 없습니다. 유치원, 초등학교를 만들겠다고 했는데 이건 의무 사항이기 때문에 공공기여라 할 수 없습니다. 2021년 국정감사에서도 민간사업자의 공공기여가 적다, 이런 지적이 나왔었는데요. 당시 김영록 전남도지사가 특혜가 되지 않도록 '적절하게' 하겠다고는 이야기했습니다"
양미숙 부산참여연대 사무처장 "저는 적절하게라는 말을 듣고 순간 기시감이 들었는데, 부산 송도 이진베이시티도 부산시 도시계획위원회에서 조건부로 통과시켜줬을 때 '사회 통념상 시민이 이해하는 수준'이라고 하지 않았습니까? 그거 때문에 협상도 제대로 안 되고 결국 110억 원으로 끝이 났는데, 나주시도 송도 이진베이시티처럼 되지 않으려면 처음부터 정확하고 숫자로, 구체적으로 약속해야 합니다. 안 그러면 부산처럼 됩니다"
무늬만 공공기여? 대구 남부정류장 부지 개발사업
공공기여가 됐다고 하더라도 자세히 보면 공공기여인지 의심스러운 사례도 있습니다.
대구에서 '노른자위 땅'이라고도 불리는 수성구 만촌동 만촌네거리에는 1970년대에 생긴 남부정류장이 있었는데, 2016년 동대구역복합환승센터로 이전했습니다. 그러다가 이 땅에 2020년 지하 6층, 지상 28층 규모의 공동주택 450세대가 들어서는 사업이 시작됐습니다. 논란은 민간사업자가 공공기여를 지하철역 출입구로 하겠다고 하면서부터입니다.
천용길 뉴스민 기자 "지하철역 출입구를 어디에 만드느냐가 문제였어요. 출입구가 4개인데 이 중 2개는 민간사업자가 만드는 아파트와 곧장 연결되는 통로에요. 아파트 홍보 문구에 보면 어느 역에서 몇 분, 이런 거 많이 보잖아요? 그래서 공공기여라고는 하지만 결국 사업자 아파트값 올리는 일 아니냐, 무늬만 기여다, 이런 지적이 나오는 겁니다. 원래 이 지역이 교통이 혼잡하고 사람은 많아서 교통 인프라 확충이 필요하다는 이야기가 많았거든요? 그래서 주민들은 도로나 주차장을 요구했는데 민간사업자가 제시한 지하철 출입구로 된 거죠. 대구시는 이 지하철 출입구 공사비를 약 260억 원으로 산출했고요. 결국 대구시는 지하철 연결 통로를 만들면서 공공기여가 28%로 높아졌다고 설명합니다"
도시계획위원회는 어떻게 작동하나?
결국 질문은 다시 도시계획위원회에 돌아갈 수밖에 없습니다. 아파트를 짓거나 어떤 단지를 만들 때 개발 건을 통과시킬 수도 있고 안 된다고도 할 수도 있는 막강한 권한을 가진 곳이 도시계획위원회이기 때문이기도 하고, 부산 송도 이진베이시티의 공공기여금을 정할 때 '사회 통념상 시민이 이해하는 수준'이라는 모호한 조건을 단 것도 이 도시계획위원회이기 때문입니다.
김철원 광주MBC 기자 "대구, 광주, 부산 세 지역의 도시계획위원회가 어떻게 작동하고 있는지 살펴봤는데요, 지난 10년간 심의 결과에서 부산은 11건, 대구는 7건을 부결했는데요, 광주는 10년 동안 단 한 건도 부결되지 않았습니다. 그러니까 이 사업은 안 된다고 결정한 건 없고 다 통과시켰다는 거죠"
위원회가 자의적으로 모든 결정을 다 내리는 걸까요? 뭔가 이렇게 하면 된다, 안된다의 기준은 없을까요?
우지영 나라살림연구소 수석연구위원 "대구는 심의를 해서 제한을 완화할 때 범위를 30%까지만 허용한다든지 아니면 완화 사항이 여러 개일 때는 공공기여를 통해서 하나의 사항만 완화가 가능하다든지, 이런 완화 기준을 가지고 심의를 한다고 합니다. 부산과 광주는 위원들이 자유롭게 발언을 못 할 수도 있으니 따로 내부 기준이라고 할 수 있는 건 없고 대신 관련 법이나 조례에 준해서 심의를 한다고 합니다"
베일에 가려진 도시계획위원회
끊임없이 특혜 논란이 터져나오지만 도시계획위원회는 베일 속에 가려져 있습니다. 회의 현장이 공개가 되지 않는 것은 물론이고 회의록이 시도 홈페이지에 올라오지도 않습니다. 따로 정보공개 청구를 해야 받을 수는 있지만 이름이 다 가려져 있어서 누가 어떤 발언을 했는지 알 수 없습니다.
김철원 광주MBC 기자 "다른 나라 도시계획위원회는 다릅니다. 미국 뉴욕, 일본 도쿄에도 도시계획위원회가 운영되고 있지만 모두 회의를 실시간으로 생중계하고 시민들의 참여도 보장하고 있거든요? 특히 뉴욕은 전화나 인터넷을 통해서 의견도 낼 수 있고 영어를 못하는 사람도 참여할 수 있도록 통역 서비스도 제공합니다. 도쿄 도시계획위원회는 회의록에 누가 어떤 발언을 했는지 실명과 함께 자세한 내용을 기록해서 공개하고 있고요"
이번에도 그 도시계획위원회 위원님
위원회에 소수 인원이 계속 참여하는 경우도 있습니다. 광주 도시계획위원회의 경우 2001년부터 20년간 위원회 명단을 분석해 봤더니, 2년이 임기인 위원을 7번이나 역임한 위원이 2명, 6번이 1명, 5번이 2명으로 나왔습니다.
2021년의 경우 위원들이 바뀌었지만 절반 가량은 이전 위원회 위원들로 구성됐습니다.
양미숙 부산참여연대 사무처장 "송도 이진베이시티 사업을 위원회에서 심의할 때 당시 위원 중의 한 명이 해당 사업자 사돈인 것으로 뒤늦게 밝혀진 적이 있어요. 이해관계가 있기 때문에 당연히 제외됐어야 했는데 이 부분이 전혀 걸러지지 않았던 겁니다"
우지영 나라살림연구소 수석연구위원 "연임 문제에 대해서는 2014년에 국토부에서 도시계획위원의 위촉 횟수는 3번까지 연임 가능하고, 연임이 아니더라도 동일 지자체에서는 3회를 초과해서 위촉할 수 없다고 가이드라인을 만들었어요. 그런데 각 지자체 조례를 보면 좀 달라요. 광주는 연임 1회, 총 위촉 횟수는 3회로 제한돼 있고요. 대구는 연임은 1회로 제한돼 있지만 총위촉 횟수에 대한 내용은 없어요. 부산은 둘 다 내용이 없고 '연임할 수 있다'라고만 돼 있어요. 이런 부분도 가이드라인에 맞춰서 개정돼야 합니다"
도시계획위원회 위원은 주로 공무원과 시의원, 관련 전문가들로 구성되어 있습니다. 일반 시민들의 목소리가 제대로 반영될 수 있을까요? 대구와 광주에는 그나마 시민단체가 포함되어 있지만 부산 도시계획위원회에는 시민단체 활동가가 단 한 명도 없는 상황입니다.
자본주의 사회에서 돈이나 노력을 들여서 이익을 얻는 것은 너무나 당연한 일입니다. 하지만 소수의 특정 사업자가 개발로 과도한 이익을 얻는다면, 그것이 다른 사업자에게는 해당하지 않는 '특혜' 때문이라면, 공공이 같이 사용하는 곳을 독점적으로 차지하면서도 지역 주민들에게 돌아가는 것이 없다면, 그리고 사업자가 개발하는 곳에 우리의 세금까지 투입된다면 투명하고 공정한 절차를 밟고 일정 이익은 사회에 환원해야 한다는 목소리가 나오는 것은 자연스러운 것 아닐까요?
<예산추적 프로젝트 빅벙커> 대구MBC·부산MBC 매주 목요일 밤 9시 방송
