내년 6월 지방선거가 8개월 앞으로 다가왔습니다. 지방의회가 풀뿌리 민주주의의 근간이라고 하지만, 선거 때마다 의원 수 감축이나 지방의회 무용론이 제기되는 것이 현실입니다. 지방의원들의 일탈, 외유성 출장 등으로 주민들의 깊은 불신이 자리하고 있기 때문입니다. 오늘 <토크ON>에서는 무용론에 빠진 지방의회의 문제점과 앞으로의 개선 방향에 대해 토론해 보겠습니다.

[김상호 사회자]
시청자 여러분, 안녕하십니까. 오늘 함께하실 패널 소개합니다. 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수, 장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장 나오셨습니다. 어서 오십시오.

먼저 지방의회 현실과 문제점이 어떤지 짚어보고 본격적인 진단을 시작하겠습니다. 민선 8기 대구·경북 지방의회 활동을 먼저 평가해 보겠습니다. 먼저 장 위원장님, 어떻게 평가하십니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
사실 제가 지방의회를 모니터링한 지가 20년은 안 되지만, 10여 년간 꾸준히 관찰해 왔습니다. 그런데도 이번 지방의회는 사실상 가장 최악이 아니었는지 생각합니다. 제가 의회도 자주 가보는데, 집행부가 내는 말도 안 되는 안건에도 찬성하는 등 사실상 ‘거수기’ 역할을 하는 경우가 너무 많았습니다.

특히 경북도의회 같은 경우에는 의장이 부정부패에 연루되는 사상 초유의 일도 있었습니다. 제대로 된 의정활동도 하지 못하면서 부정부패까지 얽힌 사례가 많았기 때문에, 최근 20년 사이 가장 좋지 않은 의회였다고 평가하고 싶습니다.

[김상호 사회자]
강우진 교수님은 어떻게 평가하십니까?

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
조금 더 분석적으로 볼 필요가 있다고 생각합니다. 한국의 지방의회가 여전히 중앙정치에 종속되어 있고, 중앙정치의 ‘대리전’ 양상을 보이지 않습니까? 구조를 그대로 둔 채 지방의회만 비난하기는 어렵습니다. 중앙정치가 극심하게 양극화되어 있고, 특히 정서적 양극화가 심화한 상황에서 지방정치가 중앙정치의 대리인 역할을 하는 구조 속에 있기 때문입니다. 지금과 같은 구조에서는 지방정치가 본래 역할을 제대로 하기 어렵습니다.

결과적으로 견제와 균형이라는 가장 중요한 역할을 제대로 수행하지 못하고 있으며, 과연 주민을 제대로 대표하고 있는지도 의문입니다. 우리가 지방자치를 ‘민주주의의 꽃’이라 부르고, 그 기반을 살리기 위해 많은 노력을 기울여온 이유는 지방자치가 제대로 작동하지 않으면 민주주의 자체가 작동하기 어렵기 때문입니다.

하지만 지방의회가 중앙정치의 대리인으로 전락하면서 견제와 균형이 무너지고, 대표성도 약화하고 있습니다. 이에 따라 수도권 1극 체제, 지방 소멸, 청년 이탈 문제, 일자리와 지역의 미래 먹거리 등 가장 중요한 현안에 대해 나름의 노력을 하고 있지만, 실질적인 성과나 역할을 보여주지 못하고 있는 것이 현실입니다.
[김상호 사회자]
중앙정치와 과도하게 연동된 문제를 지적해 주셨는데요. 가장 가까이에 있는 대의기관인 지방의회가 주민들로부터 외면과 불신 받는 가장 큰 이유는 무엇일까요? 교수님께서 보시기에 중앙과 연계되어 있다는 점 외에도 다른 근본적인 문제는 무엇이라고 생각하십니까?

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
저는 이것을 ‘한국 민주화 과정의 역설’이라고 표현하고 싶습니다. 한국 민주화 과정을 특징짓는 여러 키워드가 있지만, 그중에서도 지역주의를 많이 언급하지 않습니까? 물론 이 개념 자체도 논쟁의 여지가 있습니다만, 특히 대구·경북 지역의 경우 지난 40여 년 동안 특정 정당을 변함없이 지지해 왔습니다.

그렇다면 유권자들은 상식적으로 “이 정당이 나를 대표하고 있다”고 생각해야 하지 않겠습니까? 그런데 최근 조사 결과를 보면, 특히 대구·경북 지역에서 이런 인식이 약화하고 있습니다. 경북대 민주주의연구센터에서 올해 실시한 조사에 따르면, 대구 시민의 52%가 “우리 지역을 대표하는 정당이 없다”라고 답했습니다.

이것이 바로 현재 우리나라 지방자치, 지방의회의 현주소라고 생각합니다. 지방의회가 중앙정치의 대리인 역할을 하다 보니 주민들과 점점 멀어지고, 공천 과정 등에만 신경 쓰는 구조가 되어 버렸습니다. 결국 주민들이 원하는 것을 제대로 대변하지 못하면서 신뢰가 더 멀어지는 악순환이 이어지고 있는 것입니다.

[김상호 사회자]
지방의회가 가장 가까이 있음에도 불구하고 주민들의 불신을 사는 이유는 어디에 있다고 보십니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
선거 제도가 가장 큰 문제라고 생각합니다. 이유는 간단합니다. 지방의원들이 주민을 위해 일할 유인 동기가 거의 없습니다. 국회의원과 정당이 공천권을 쥐고 행사하기 때문에, 공천만 잘 받으면 당선되고 직책도 얻을 수 있습니다.

그렇다 보니 “주민을 위해 무엇을 하겠다”라는 생각이나, 현장성·전문성을 가진 인물이 지방의회에 진출하기 어려운 구조가 만들어졌습니다. 정당을 떠나 “저 사람이라면 지방의회를 잘 이끌 수 있을 것 같다”라는 평을 듣는 인물들도, 당이나 국회의원의 인정을 받지 못하면 출마조차 어려운 상황입니다. 이런 구조를 반드시 깨야 합니다. 제가 얼마 전 본 국회의원 토론회 자료집을 보면, 국회보다도 더 ‘득표 불비례성’이 심한 곳이 바로 지방의회라고 하더군요.

이런 현실이 눈앞에 있는데도 국회의원들이 자신의 권한을 지키기 위해 제도 개혁을 하지 않으니, 문제가 계속 악화하고 있습니다. 결국 주민이 아닌 ‘위’를 바라보고, 국회의원 눈치를 보는 지방정치가 되는 겁니다. 그만큼 종속적인 구조가 강하게 작동하고 있습니다.
[김상호 사회자]
내년도 광역의회 선거에서는 “지역 주민을 위해 무엇을 하겠다”라고 약속하는, 이른바 공약이 없는 ‘무공약 선거’가 다시 재연될 수 있다는 우려가 나오고 있습니다. 공약조차 내지 않는 후보들이 당선되어 과연 어떤 일을 하겠다는 건지, 심각한 문제로 보이는데요. 이 문제의 심각성, 어떻게 보고 계십니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
사실 가장 황당한 부분이 바로 그 점입니다. 왜 그렇게 되었느냐 하면, 가장 심한 곳이 대구시의회입니다. 대구시의회의 경우 제가 알기로는 21명 정도가 공약을 내놓은 적이 없습니다. 그 이유는 간단합니다. 대구시의원 중 약 20명이 ‘무투표 당선인’이었기 때문입니다. 즉, 선거구에서 경쟁이 없으니 투표 자체가 이루어지지 않았습니다. 그러니 주민들에게 공약을 제시할 이유가 전혀 없는 겁니다.

왜 무투표 당선이냐 하면, 앞서 말한 것처럼 선거 제도가 제대로 작동하지 않기 때문입니다. 당내 경선만 통과해 공천만 받으면 바로 시의원이 되는 구조죠. 결국 “주민을 위해 무엇을 할 것인가?”, “우리 지역을 위해 어떤 변화를 만들 것인가”에 대한 고민이 사라졌습니다.

심지어 시의원 중 일부는 겸직을 더 열심히 하는 경우도 있습니다. 어떤 분은 시의원이면서 해외 엑스포나 박람회 등 개인 경제활동과 관련된 일에 더 집중하기도 합니다. 즉, 시의원직이 본업이 아니라 부업처럼 여겨지는 경우가 많다는 겁니다.

이런 현상이 반복되는 이유는 지방자치단체와 지방의회 간의 ‘견제와 균형’이 제대로 작동하지 않기 때문입니다. 지방의회 내부에서도 견제와 경쟁이 이루어져야 하는데, 지금은 그 기본 구조조차 무너져 있습니다.

[김상호 사회자]
교수님, '무공약 선거'가 심각한 이유는 무엇이라고 보십니까?

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
민주주의의 가장 근본적인 전제가 흔들리는 문제입니다. 공약을 내고 해당 공약을 얼마나 충실히 실행했는지를 바탕으로 평가받는 것이 민주주의의 기본 사이클인데, 무공약 선거는 이 순환 자체가 작동하지 않는다는 뜻이죠. 물론 선거제도의 문제도 큽니다. 예를 들어 4인 선거구 같은 경우에도 양당이 합의해 선거구를 나눠 갖는 식으로 왜곡이 일어나고 있습니다.

그래서 저는 언론의 역할이 매우 중요하다고 생각합니다. 지방의회를 종합적이고 체계적으로 평가해 시민들에게 제대로 알릴 수 있는 곳은 결국 언론이거든요. 이런 면에서 언론의 감시와 평가 기능이 강화될 필요가 있습니다. 아울러 시민단체 역시 함께 역할을 나눠야 할 주체라고 생각합니다.

[김상호 사회자] 
대구·경북의 경우에는 단체장과 광역의원, 기초의원 모두 같은 당 소속이 차지하고 있습니다. 본래 지방의회는 집행부의 감시와 견제를 위해 도입된, 민주주의의 핵심 제도인데요. 오히려 집행부의 정책 추진을 돕는 ‘거수기’로 전락했다는 비판이 나옵니다. 장 위원장님, 실제로 어떤 문제들이 있었습니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
가장 최근 사례로 많은 분들이 알고 계신 ‘박정희 기념사업 조례안 관련 논란’이 있습니다. 주민 발의로 조례 폐지안이 올라왔지만, 대구시의회가 이를 사실상 묵살했습니다. 이건 매우 충격적인 일이었습니다. 대구에서 지방자치가 시행된 지 30년이 지났지만, 지금까지 주민 발의 조례가 통과된 사례는 단 한 번도 없습니다. 이번이 두 번째 시도였지만 또 부결된 겁니다. 예전 의무급식 조례안을 논의할 때는, 당론에 따라 반대표를 던지면서도 괴로워서 눈물을 흘린 의원이 있었어요. 그런데 지금은 그런 모습조차 없습니다. 너무 당연하다는 듯 주민 발의를 묵살해 버렸습니다.

더 심각한 건, 당시 조례안의 내용이 불과 1조에서 3조 정도에 불과한 부실한 내용이었음에도 홍준표 시장 시절에는 통과시켜 놓고, 이번에는 “폐지하자”라는 안을 묵살했다는 점입니다. 이건 말 그대로 앞뒤가 맞지 않는 행태입니다.

사실 주민 발의 조례안은 지방자치의 꽃이라고 할 수 있습니다. 주민이 직접 조례를 만드는 행위이기 때문이죠. 그런데 지방의회가 이를 무시했다는 것은 지방자치의 근본정신을 부정한 대표적 사례입니다. 이뿐만 아니라 홍준표 시장 시절 추진된 여러 조례안 처리 과정에서도 논의가 제대로 이루어지지 않거나, 집행부의 거짓 보고가 드러나도 지적조차 하지 않는 등 의회의 견제 기능이 사실상 무너진 경우가 많았습니다. 제가 현장에 있었는데, “이게 과연 의회가 맞나” 싶을 정도로 무기력하고 엉망이었습니다.

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
가장 중요한 원인은 의회에 다양한 목소리가 존재하지 않는 것입니다. 이건 특정 정당의 문제라기보다 구조적 문제입니다. 무소속이든, 다른 시각을 가진 의원이든 일정 부분 존재해야 견제와 균형이 가능해지는데, 지금은 그 다양성이 전혀 없습니다.

두 번째로는 평가 시스템의 부재입니다. 의원들이 얼마나 일을 잘했는지 주민들에게 제대로 알려주고, 그 평가가 다음 선거에 반영돼야 하는데 지금은 그렇지 않습니다. 공천, 입법 활동, 선거 평가 등 모든 과정이 중앙당과 국회의원에게 종속돼 있습니다. 주민들이 보기엔 어떤 의원이 제대로 활동하는지조차 알기 어려운 구조죠. 이러다 보니 지방의회가 중앙정치에 종속되고, 감시 기능이 약화하며 정책 경쟁이 사라지고, 결국 주민 신뢰가 무너지는 악순환이 계속되고 있습니다.
[김상호 사회자]
의회 때 시장을 대상으로 하는 ‘시정질문’, 정치 활동에 있어서 주민들의 의견이나 민원을 대변하는 ‘5분 발언’, 그리고 ‘조례 대표 발의’ 등 의정활동이 미흡하다는 지적이 있습니다. 기준에 따라 평가가 달라질 수는 있겠지만, 아예 이런 활동을 하지 않는 충격적인 경우도 있다고 하는데요. 어느 정도입니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
예전에 제가 제보했던 내용인데요. 경북 지역 군의회 중 4년 동안 군정 질의를 한 번도 하지 않은 의회도 있었습니다. 그런 의회가 세 군데 정도 있었고, 실제로 취재도 나갔었죠.

최근 대구시의회를 보면, 그 정도는 아니지만 또 다른 충격적인 점이 있습니다. 홍준표 시장 체제 이후 시정질의가 대부분 서면질의로 대체됐다는 점입니다. 즉, 시장에게 직접 질문하지 못하는 구조가 된 겁니다.

홍준표 시장 이전보다 이후의 서면질의 횟수가 2배 이상 증가했습니다. 시장에게 직접 묻고 답변을 들어야 하는 자리가 사라졌습니다. 그런데 서면질의는 시장이 직접 답하지 않습니다. 공무원이 대신 작성하죠. 결국 시장이 문제를 정확히 인지하고 대책을 마련하고 있는지 검증할 수 없는 구조가 되어버린 겁니다. 공개적이고 투명하게 확인할 수 있는 질의 기능이 사실상 사라진 셈이죠.
[김상호 사회자]
9월엔 대구 중구의회, 10월엔 수성구의회, 다음 달에는 북구와 달서구의회가 해외연수를 다녀오거나 갈 예정이라고 합니다. 임기 만료를 앞두고 이른바 ‘졸업여행’처럼 떠나는 이런 외유성 해외연수, 시선이 곱지 않을 수밖에 없죠. 강 교수님, 이 문제 어떻게 보십니까?

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
지방의회가 당면한 구조적 문제의 결과라고 봅니다. 평가 시스템, 모니터링 시스템이 제대로 작동하지 않기 때문이죠. 또 특정 정당의 독점 구조 속에서 ‘좋은 게 좋은 거다’라는 정서도 작용합니다. 차라리 ‘공로 여행’이라 솔직하게 부르는 게 낫습니다. “고생했으니 한 번 다녀오겠다."라고 밝히는 편인 시민에게 더 떳떳한 거죠.

하지만 문제를 근본적으로 해결하려면 연수 보고서를 의무화하고, 주민에게 공개, 시민단체 평가 및 언론 보도로 이어지는 투명한 제도화가 필요합니다. 이게 선거 평가에 반영될 수 있다면, 의원들도 행동이 달라질 겁니다.

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
사실상 일종의 수학여행이 되었다고 생각합니다. 때가 되면 그냥 가는 거죠. 흥미로운 건 트렌드가 있다는 겁니다. 특정 지역이 한 번 유행처럼 돌면, 다음 해에도 그곳으로 갑니다. 그런데 해외연수를 무조건 막을 수도 없습니다.

그래서 저는 오히려 공개적인 시민 평가제를 도입해야 한다고 봅니다. 1년에 한 번씩 ‘어느 의회가 제대로 된 연수를 했는가?’를 시민 앞에서 발표하게 하고, 못한 의회는 다음 연수 예산을 삭감하는 거죠. 지금은 어떤 의회는 공개하고, 어떤 의회는 안 하는 등 완전히 제각각입니다. 그래서 제도적 통일이 어렵고, 공개 절차를 법적·제도적으로 의무화해야 합니다.

그리고 사실 지방의회 해외연수는 그나마 투명한 편이에요. 하지만 시군구 의장단 협의회나 운영위원장단 협의회 명목으로 나가는 건 예산에 잡히지도 않습니다. 최근 대구의 6개 의회가 해외연수 관련으로 압수수색을 받았는데도 여전히 가는 걸 보면, 정말 정신을 못 차린 거라고 봅니다.
[김상호 사회자]
최근 대구 동구의회 의원의 욕설, 비속어 발언이 논란이 됐습니다. 이런 일이 반복될 때 징계위·윤리위가 제 역할을 해야 하는데, 실제로는 잘 작동하지 않고 있죠. 위원장님, 어떻게 보십니까?

[장지혁 대구시민단체연대회의 운영위원장]
이건 하루이틀의 문제가 아닙니다. 음주, 비리, 욕설 같은 문제가 생겨도 서로 봐주기 일쑤입니다. 징계가 이뤄져도 해당 의원은 가처분 소송을 내서 시간을 끌죠.

그래서 저는 광역 단위의 외부 윤리 심판위원회가 필요하다고 봅니다. 지금처럼 의원끼리만 징계하니 제대로 되지 않습니다. ‘우리가 심판해 주겠다, 시민이 직접 하자’는 시스템이 필요합니다.

사실 의원 자질 문제도 심각합니다. 주민 눈치를 안 보니 부끄러움이 없어요. 음주 운전 전력이 있어도 구청장까지 올라가는 경우도 있습니다. 지금은 지방의회에 맡겨 놓으면 징계가 작동하지 않습니다. 제대로 된 외부 심판·징계 제도를 세워야 할 때입니다.

[김상호 사회자]
강 교수님, 징계위가 작동하지 않는 이유는 뭐라고 보십니까?

[강우진 경북대 정치외교학과 교수]
결국 동질성이 너무 강한 구조 때문입니다. 또 “좋은 게 좋은 거다”라는 문화가 작용하죠. 이런 봐주기 문화가 사라지려면, 모든 정보가 시민에게 투명하게 공개돼야 합니다. 그래서 의회 구성의 다양성을 확보하고, 두 번째로는 시민이 쉽게 접근할 수 있는 모니터링 시스템을 구축해야 합니다. 중앙에는 ‘열려라 국회’처럼 국회의원 활동을 공개하는 플랫폼이 있듯, 지방의회도 상시 모니터링 사이트를 만들어 주민이 언제든 시·구의원의 활동을 볼 수 있도록 해야 합니다. 이게 투명성의 출발입니다.